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85.1亿元的工业总产值，初步核查只有22.2亿元，虚报62.9亿元。 广东中山横栏镇2012年相关年报中的“水分”6月14日被国家统计局曝光。 这是2012年2月以来国家统计局“打假”风暴的延续，也适逢它新一轮改革的发端。这个负责收集、分析与监控国计民生各项命脉数据的国务院直属机构，在这之前的两个星期推出了固定资产投资统计新政。 “固定资产投资是推动经济增长的重要要素，做好固定资产投资统计改革试点，搞准固定资产投资统计数据，对于提高国家宏观调控水平意义重大。”国家统计局局长马建堂5月31日推出新政时的发言，在新一轮城镇化的大背景下颇有意味。 “在统计数据上弄虚作假是统计领域最大的腐败。”自2008年9月就任国家统计局局长以来，马建堂多次重申。 数据如何回归数据本身？ 统计“打假”新政 “我们不难理解国家统计局改革的决心。”湖北省统计局副局长叶青对时代周报记者表示。 在国际学术界，政府的数据统计被认为是“社会的温度计”，是决策者研判形势进行决策的罗盘。 着眼于“提高宏观调控水平”，5月31日在陕西西安召开的投资统计制度方法改革试点动员部署及培训会议上，马建堂要求试点地区“以高度的责任感打好这场关键战役……为固定资产投资统计制度改革的全面铺开，提供直接经验”。 江苏无锡统计部门一位不愿具名的工作人员向时代周报记者表示，这次固定投资统计改革最大的区别在于，由以前的项目形象进度统计法变为法人单位财务支出统计法。 工程形象进度是工程活动进度的主要指标之一，它用文字或结合数字，简明扼要地反映工程实际达到的形象部位，借以表明该工程的总进度。其计算公式是在建工程价值=建造完成后的房地产市场单价 工程形象进度百分比 (1-折扣率)，即一项固定投资总体多少，完成多少比例进行统计。 相比工程形象进度统计涉及的数据，上述无锡统计内部人士指出：“来自法人单位的财务支出数据更容易获得，显然更真实，也容易与其他生产和财务数据对应匹配，核查起来会更加方便。” 叶青解释，我国现行固定资产投资统计是从计划经济时代的基本建设统计演变而来。即在固定投资方面，要求项目建设单位开工进行统计登记，竣工提供竣工统计报告。 但在实际统计中，往往是项目开工后，统计部门成为一个孤立收集项目建设信息的部门。一些项目自行上马后，如果没到统计部门办理任何备案登记手续，就会导致投资统计项目名单、报表收集难。 结果，很多地方出现只修围墙而没有真正动工的现象。“投资这块水分大，尤其是固定资产投资。地方政府和投资者私底下签一个合同，地皮、人口迁出等基础工作没做数据就报了上来，影响对经济形势的判断。虽然一度有现场勘查、调研、投资进度考察等制度，但执行不严造假就很容易，而且投资数据每年都要增加，报上去后无论落实与否数据都降不下来。”叶青说。 新一轮清疴行动 按照国家统计局的规划，这次固定资产统计改革主要的目的是，通过设立试点，大幅提升地方GDP的真实性。“不少地方出现固定投资超过GDP总量的情况，这种情况在一些发达省份还可以理解，如果出现在一些落后地区，那肯定有很大的水分。”叶青指出。 从2003年开始，中国的投资数据出现与其他数据之间渐渐不完全匹配的迹象。据国家统计局测算，2003-2011年，固定资产投资实际平均增长21.7%，比GDP实际平均增速高11个百分点。2011年，全社会固定资产投资31万亿元，占GDP的比重达到65.9%。 这次固定资产投资统计改革公布了四个试点地区：山西晋城、陕西西安、江苏无锡和贵州黔东南。 据时代周报记者了解，以上四地均已开始对上报的投资项目库中所有项目实施核对。 试点工作正式铺开，也意味着统计系统新一轮清除沉疴行动的开始。 国家层面上，各地方GDP之和远高于全国GDP总量，成为了进入新世纪之后每年的热点话题。 据统计，2011年全国31个省区市GDP总和为51.8万亿元，比国家统计局公布的全国GDP总量多出4.6万亿元，相当于多了一个山东省的经济总量；2012年全国各省的GDP相加总量达到57.69万亿元，比国家统计局公布的数字高出5.76万亿元，相当于多出一个广东。 各个统计部门的数据“打架”也是常有的事情。 2012年中国钢铁工业协会公布的数据和国家统计局的数据不一致曾引发媒体广泛讨论。当时据中钢协统计，2012年3月上旬重点企业粗钢日均产量158.58万吨，预估全国粗钢日均产量189.8万吨。而国家统计局的数字，则分别为183万吨和192.70万吨。两组数据相差8.2%和13.71%。 地方层面，统计系统面临的问题更多。 国家统计局副局长李强曾表示，个别地方为了统计数据更“好看”而编造了一些虚假企业。 “据我在各地调研的情况，地方经信部门与统计部门联手对企业的生产总值进行干预，每次上报国家统计局的数据与企业实际产值都是相差悬殊。”原黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员、黑龙江省政治学学会常务理事李克军告诉时代周报记者。 2011年，在接受媒体采访解释统计数据为何频频“打架”时，马建堂说：“从近年来全国统计执法检查的情况看，虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的违法行为约占全部统计违法行为的60%，可见统计数字存在严重失真。” 以这次中山市横栏镇数据为例，据国家统计局通报，横栏镇纳入联网直报的工业企业有249家，经抽查73家企业发现，38家企业实际属于规模以下工业企业，19家企业已经停产、搬迁或注销。而且，“横栏镇有关领导于2012年5、6月间已知悉联网直报企业名录不实、编造虚假数据和代填代报企业统计数据等问题，但一直未予制止、纠正和处理。” 2011年，时代周报记者在内蒙古阿拉善左旗采访时，同样遇到过上述情形。当时该地一化工厂废液天然收集池，公开资料显示项目投资3500万元，但据记者现场勘察和求证，整个工程造价不超过300万元。 数据造假不仅有夸大，也有故意瞒报的。《21世纪经济报道》曾刊文指出，“我国第一产钢大省河北省瞒报实际钢铁产量，在业内已是公开的‘秘密’。”据时代周报记者了解，当时业内专家质疑河北的钢铁产量至少“少报了5000万吨”。 “长期以来，国家统计局各个专业司是相对独立地采集原始数据，国家统计报表没有整合。同时，地方各级政府也纷纷向企业布置统计调查任务。于是，企业需要填报的各种统计调查报表，在很大程度上存在项目交叉、内容重复、指标分散、方法不规范的现象。”叶青对时代周报记者解释。 另外，当前的投资统计指标体系陈旧、计算复杂、基层人员配备不足。例如，2011年全国500万元以上的投资项目就有50万个，但一些县级统计局做投资统计的仅一人，能收集齐报表已经不容易，更不用说对投资数据仔细审核。 即便诸如广东东莞这样的经济强镇，统计也显薄弱。6月18日，东莞市常务副市长梁国英在全市1-5月经济监测预警总结点评会上估算，东莞的统计数据到目前还有30%以上没有统计上来，绝对值来说有1700多亿。但他举例中山横栏镇案例敲了警钟，“我们保持增长速度，不是要大家弄虚作假。” “数据直接报给国家” “统计数据的真实准确是统计工作的生命。”针对中山横栏镇虚报事件，国家统计局统计执法检查室强调。 有些巧合的是，据《南方日报》报道，中山市在“数年前，曾是国家统计局投资统计改革的试点”。 为保证数据的真实准确，近年来国家统计局可谓“大动作”频频。 据时代周报记者了解，早在2005、2006年，国家统计局曾推出过一套“组合拳”，即举报中心的外部监督、直属调查队的内部监察、《统计法》的法律保障。所谓举报中心的外部监督即是2006年6月17日国家统计局成立统计违法举报受理中心，严厉打击统计弄虚作假行为。 与此同时，全国一共组建了32个省级调查总队、348个市级调查队(包括15个副省级城市调查队)和857个县级调查队。各级国家调查队作为国家统计局的派出机构，其机构、编制、干部、业务由国家统计局实行垂直管理。 为了加强核查统计的效率，国家统计局还推动修订了1996年通过的《统计法》。2009年6月27日，《统计法》修订通过。 “一方面大大提高统计违法行为的违法成本，以期通过‘重典’维护统计数据的真实、准确，希望借此通过不仅严禁地方干预统计数字；另一方面对被统计人也作出规定，要求被统计人必须如实提供数据。”叶青曾经多次参与《统计法》修改的讨论。 2010年，开始筹划“下算一级”的由国家统一核算地区GDP方案。据了解，GDP下算一级是国际惯例，美国、德国、意大利等许多国家，各州、省都不进行本地区GDP的核算，而是由国家统计部门统一核算后分解到各地区。 2012年，国家统计局又重点打造“联网直报”。按照要求，全国70万家规模以上工业、资质内建筑业、限额以上批发零售及住宿餐饮业等“三上”企业和房地产开发经营企业，依据国家统一布置的电子企业一套表，通过互联网向国家数据中心或国家认定的省级分节点直接填报数据。 按照这一要求，全国所有“三上企业”通过联网直报，实现数据从企业到国家统计局“两点一线”，不再层层上报，目的是减少了人为干预。 “最近这五年，绝对是国家统计局改革的五年。从多次曝光地方数据造假，到推出‘联网直报’。国家统计局的决心是坚决的，而且种种举措越来越强调‘源头’上打假。”叶青表示。 问责太“温柔” 打假屡受挫 “应该说‘打假’固定投资是一个比较大的动作，但正如之前的种种对策难以解决国家统计数据造假的顽疾一样，这次国家统计局想以高度的责任感打好这场关键战役恐怕难度同样颇大。”李克军直言不讳。 国家统计局2012年2月以来查处的地方统计违规的案例也证明了这一点。 叶青表示，GDP被广泛用于各种形式的政绩考核，少数地方政府尚未牢固树立科学发展观和正确的政绩观，在统计数据上弄虚作假，致使地方统计数据往往存在系统性高估的倾向。 此次中山横栏镇统计作假事件中，对于地方政府的作为，叶青认为：“这是一种典型的认认真真的‘越俎代庖’。说它认认真真是因为地方政府煞费苦心，先编造出每个企业的虚假数据，然后以每个企业名义采用电话拨号上网方式将虚假数据填入企业调查表并上报。” “这种情况如何能保证统计人员工作的独立性呢？”叶青感慨。 一直以来，地方政府对统计数据的干预都是统计数据失实的最主要原因。2012年3月份国家统计局曝光的山西省河津地区统计数据涉嫌造假便是如此。 据新华社报道，当时山西河津市金马大酒店有限公司、河津市宾馆、新耿大厦有限公司、东方冶金有限公司、宏盛选煤有限公司、天宇能源再生技术开发有限公司、华晋选煤有限公司、山西中达铝业有限责任公司等上报的统计数据全部都是由当地统计局或经信局提前制定数据，然后交由企业填报。 2012年被国家统计局曝光的重庆永川区涉嫌统计造假则揭开了地方政府干预统计的另一路径。不同于广东中山的直接操作，重庆永川区采取的间接办法。2011年11月，该区印发文件要求，企业一套表联网直报单位上网报送统计数据，必须提前将当期企业统计上报数据，报经镇街统计机构或工业园区或区城乡建设委员会、国土资源与房屋管理局、商委、经信委等相关行业主管部门审核评估后，方可上网报送。 这相当于让国家统计局严抓的“数据由企业直接报送国家”机制流于形式。 目前，统计制度的设计架构也造成了“挤水”的难度。 “在核算数据时，如果某些领导把统计官员叫到办公室，说‘你是不是核算错误了，你再回去算算’，这时候很难有统计官员能顶住压力。我们必须知道，地方统计局的人、财、物等都归属于地方管理。”李克军对时代周报记者表示。 “统计部门本来是一个中性的部门，但是上有各级要出政绩的领导压着，造假有时候是不得已而为之。”北京理工大学经济学教授胡星斗告诉时代周报记者。 叶青也表示：“各级地方政府如果对统计数据不干涉就是对我们工作最大的支持。” 除此之外，问责法规太过“温柔”也客观加重了“打假”统计数据的难度。 关于统计造假问责，有《统计法》、《公务员处分条例》等法规，2009年还专门出台了《统计违法违纪行为处分规定》。根据这些法规，对于统计数据造假相关责任人员的问责，可以给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 换句话说，统计造假面对的最高处罚也就是行政处分。2012年国家统计局先后曝光四起统计造假案例中——重庆永川、山西河津、甘肃玉门、福建建瓯，连开除处分都很少见到。“这样的违法成本实在太低，因而也就难以形成有效的制约。”胡星斗说。 从另一个角度来看，李克军认为“统计部门自身很难解决统计数据作假的问题”。 类似的系统内监管困境，在国务院的另一个直属机构食品药品监督管理总局也存在着。有些不同的是，国务院总理李克强在今年两会期间再次强调了食品安全“是天大的事”，“要让不法分子付出昂贵代价”。在这之前，他已经要求严格落实食品安全责任制和责任追究制，层层落实领导责任制和岗位负责制。 5月4日，最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的司法解释开始实施。司法部门可以依法打击食品领域不法行为的同时，也可以以较重罪名追究食品监管渎职犯罪。 这，或许可作为统计改革的参考路径。 从设置垂直调查队，到《统计法》修订，再到如今的固定资产投资统计改革，统计改革基本在其系统内腾挪，但要摆脱外力干预的困境，显然还需要更多部门的合力与更高层级的设计。
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